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O ministro Guedes propõe calote nos precatórios federais

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*Por Fernando Facury Scaff

Não é novidade que o ministro Paulo Guedes nunca teve muita intimidade com as finanças públicas. Basta recordar que em novembro de 2018, enquanto se discutia a Lei de Orçamento para 2019 e antes de tomar posse como superministro da Economia, Paulo Guedes disse ao então presidente do Senado, Eunício Oliveira: "Vocês votam o seu orçamento que eu voto o meu" (escutar a partir do minuto 9, na voz e vídeo de Cristiana Lobo); aparentemente ele não havia se dado conta de que o orçamento de 2019 era votado em 2018... Circula a versão de que ele sequer conhecia a abreviatura LOA (Lei Orçamentária Anual). Tais fatos geraram o comentário de Eunício: "Esse povo que vem aí não é da política; é da rede social".

Até se entende tais fatos, pois o ministro havia passado a maior parte de sua vida em atividades financeiras no setor privado, sem a necessidade de conhecer esse assunto. Assusta que, dois anos e meio após, ainda não conheça os meandros da rotina financeira do Estado.

Tudo isso para registrar o meu espanto com o espanto do ministro quando afirmou que precisa disparar um míssil para conter o "meteoro" que vem de "outros poderes", querendo se referir à conta de R$ 90 bilhões em precatórios a serem pagos em 2022. Esse míssil do ministro desviou de rota e atingiu imediatamente outro alvo, o Ibovespa, que caiu mais de 3% em razão dessa notícia. Aliás, em setembro de 2020 o ministro Guedes já pensava em dar calote no sistema de precatórios, em vão.

Em face de sua pouca familiaridade com temas de Direito Financeiro, vale mencionar que precatórios são ordens judiciais transitadas em julgado, que veiculam obrigações de pagar por parte do poder público, e são reguladas pelo artigo 100 da Constituição, entre inúmeras outras normas do ADCT. Devem ser incluídos no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) a ser enviado pelo Executivo ao Legislativo até 31 de agosto de cada ano (artigo 35, §2º, III, ADCT), sendo obrigatória a inclusão nesse projeto da verba necessária ao pagamento dos precatórios apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente (artigo 100, §5º).

Como decorrem de decisões judiciais, existem algumas características que envolvem a questão dos freios e contrapesos constitucionais: 1) é vedado ao Poder Executivo não incluir no projeto de LOA os valores de precatórios requisitados pelo Poder Judiciário; 2) enquanto legislador orçamentário, é igualmente vedado ao Congresso deliberar sobre tais valores, devendo-os aprovar na íntegra e inserir o montante requisitado integralmente na LOA; 3) os valores para pagamento de precatórios aprovados pelo Congresso na LOA não podem ser objeto de veto pelo presidente da República. Em razão de tais bloqueios à atividade legiferante é que mencionei serem os precatórios uma das cláusulas pétreas orçamentárias [1] (não confundir com as cláusulas pétreas do artigo 60, §4º, CF).

Não se trata de dívida de governo, mas de dívida de Estado, como bem distingue Regis de Oliveira [2] — tanto que não se indaga qual governo cometeu a irregularidade que gerou a obrigação de pagar, ela deverá ser paga na forma do artigo 100, CF, tenha sido feita por aliados ou oponentes do governo que está sendo obrigado a desembolsar os valores de precatórios ora requisitados. Ou seja, o desembolso a ser realizado em 2022 pode decorrer de irregularidades cometidas há cerca de 30 anos — prazo que nenhum advogado estranhará para o desfecho de ações como essas.

Esse sistema é tão importante que seu descumprimento pode até acarretar processo de impeachment (Lei 1.079/50, artigo 12, inciso 4º).

Segundo a imprensa, o ministro Guedes irá apresentar uma proposta de emenda constitucional (PEC) para obter o parcelamento desses valores, à semelhança do que foi feito para estados e municípios que empurraram o pagamento de seus precatórios para dezembro de 2029, através da Emenda Constitucional 109/21, que estabeleceu nova redação para o artigo 101 do ADCT. Como se diz popularmente, esse tipo de procedimento tem nome e sobrenome: calote!

Será necessária ou mesmo viável mais uma emenda constitucional para isso? Tenho dúvidas. Penso que já existem normas demais sobre o assunto, muitas das quais não vem sendo adequadamente utilizadas. Tem sido habitual se buscar uma saída improvisada através da criação de novas emendas constitucionais, complicando ainda mais a matéria.

Uma possibilidade é usar o §20 do artigo 100 da Constituição, inserido pela Emenda Constitucional 94/2016. Reza essa norma que caso haja precatório com valor superior a 15% do montante dos precatórios apresentados regularmente, poderá ocorrer parcelamento desse específico precatório, da seguinte forma: 1) 15% serão pagos até o final do exercício seguinte; 2) o restante, em parcelas iguais nos cinco anos subsequentes; 3) tudo acrescido de juros de mora e correção monetária. Existe ainda a possibilidade, prevista na mesma norma, de serem realizados; 4) acordos diretos, perante juízos auxiliares de conciliação de precatórios; 5) com redução máxima de 40% do valor do crédito atualizado. Existe ainda o §19 do artigo 100, que prevê a possibilidade de financiamento de parte desse montante, em situações específicas.

O §20 do artigo 100, CF, foi regulamentado pela Lei 14.057/2020, apresentada pelo deputado federal amazonense Marcelo Ramos, atual primeiro vice-presidente da Câmara, tratando dos acordos diretos para pagamento desses precatórios de grande valor, bem como dos acordos terminativos de litígios contra a Fazenda Pública, regulados pelo artigo 1º da Lei 9.469/97, e do §12 do artigo 19 da Lei nº 10.522/02. Observe-se que, em algumas hipóteses de acordos terminativos de litígios contra a Fazenda Pública é possível até mesmo alongar o pagamento em oito parcelas anuais ou mais.

A explosão do valor de precatórios decorre da inadimplência da União com estados e municípios em razão do Fundef e de repasses por geração de energia elétrica, sendo que somente oito processos que transitaram em julgado no STF recentemente geraram R$ 16,6 bilhões em precatórios a serem pagos pela União, envolvendo os seguintes estados: Paraná, Goiás, Bahia, Maranhão, Amazonas, Ceará e Pernambuco.

Qual o risco de não ser adotada esta via e se buscar nova emenda constitucional? A incerteza que poderia advir dos debates congressuais. Da forma regulada pelo artigo 100, §20, CF, há certeza jurídica, pois se sabe o deságio máximo que pode ser estabelecido, e o parcelamento a ser efetuado.

Haverá calote se o governo optar pelo §20 do artigo 100, CF? Não haverá na atualidade, pois já houve em 2016, ano em que este §20 foi acrescido ao artigo 100, pela EC 94. Não se pode dizer o mesmo de uma nova proposta de emenda constitucional, que traria incertezas gerais.

Haveria aqui um risco fiscal que deveria ter sido dimensionado, conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal? Sim, mas pelas LDOs anteriores a 2020, o que não ocorreu. Nesse sentido, recomenda-se a leitura do texto de Renato Silveira e Luiz Felipe Dias de Souza, no qual consta um gráfico demonstrando a evolução dos gastos federais com condenações judiciais. O que já foi inscrito como precatório deixou de ser um risco e se concretizou como uma despesa pública a ser paga. Logo, a LDO para 2021, que aguarda sanção presidencial, deve conter como risco fiscal a previsão de pagamento de precatórios para 2023, a ser inserida no projeto de LOA a ser apresentado até 31/8/2022.

Sendo a solução tão simples assim, inclusive já legislada, onde está o problema?

Está na necessidade de usar a folga orçamentária existente para gastos eleitorais. No momento em que o ministro alega que está reduzindo R$ 30 bilhões anuais de Imposto de Renda das empresas (cálculo muito contestável), e planeja gastar de R$ 25 bilhões a 30 bilhões para turbinar o Bolsa Família, surge a obrigação de pagar R$ 90 bilhões de precatórios, o que parece mesmo um meteoro surgido do espaço. Todavia, o pagamento de precatórios decorre de obrigação constitucional, cláusula pétrea orçamentária.

Espero que o ministro receba estas linhas como uma colaboração de quem conhece alguma coisa dessa área, e não apenas como uma crítica. Porém, se a ideia for mesmo tumultuar ainda mais o já confuso cenário, que siga adiante; certamente terá êxito em fomentar insegurança jurídica e econômica.


[1] Para esse assunto ver SCAFF, Fernando Facury. Orçamento Republicano e Liberdade Igual. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2018.

[2] Para a análise dessa diferença, ver OLIVEIRA, Regis Fernandes, Indagação sobre os limites da ação do Estado. São Paulo: RT, 2016.

Coluna publicada originalmente pelo site Consultor Jurídico. 

 

*Fernando Facury Scaff é professor titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP), advogado e sócio do escritório Silveira, Athias, Soriano de Mello, Guimarães, Pinheiro & Scaff Advogados.

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